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开展政策跟踪审计理论与实践探索
录入员:swsjj  文章来源:本网讯   时间:2016-07-21  阅读数:[3584]

        开展重大政策措施落实情况跟踪审计(以下简称政策跟踪审计),既是国务院交给各级审计机关的一项重要任务,也是我国经济步入新常态形势下,审计机关发挥其参与国家治理方面所面临的一项新课题。地方审计机关,特别是基层审计机关由于人员力量、素质、经验等多方面因素制约,开展好此项工作还有不少困难和问题。下面,结合我局开展政策跟踪审计的实践和体会,提出了一些工作思路同大家共同探讨。

         一、开展政策跟踪审计的意义

        (一)开展政策跟踪审计,是我国改革发展大局的需要。

        当前,我国改革正进入攻坚期和深水区,必须有一种行之有效的监督机制,保障中央、国务院和上级党委政府各项政策决策部署在推动过程中得到高效落实。审计监督具有完成这一重大职责的优势,包括审计的专业化水平、政策性水平以及多年来对项目和资金审计积累起来的经验。通过审计对政策措施贯彻落实情况进行跟踪监督,促进及时纠正有令不行、有禁不止,“不作为、乱作为”的行为,及时揭示经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患,同时关注改革发展中出现的新情况新问题,从而保障政令畅通,维护财经法纪,促进深化改革和创新体制机制。

        (二)开展政策跟踪审计,是审计机关依法履行职责的需要。

        政策跟踪审计监督是审计机关法定职责和任务。《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)中很大的一个亮点就是明确强调审计机关要开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计;李克强总理要求,审计机关要做政策落实的“督查员”。对政策制定和执行情况进行审计,是当前审计“全覆盖”大形势下的一个必然拓展。与其他审计相比,政策跟踪审计时效性强、范围更广、内容更多、责任更重,是对传统审计的重大突破,具有里程碑意义。

        (三)开展政策跟踪审计,是实现审计发挥免疫系统的需要。

        通过政策跟踪审计,打通政策措施贯彻落实的“最先一公里”和“最后一公里”、打破“中梗阻”,实质上就是把审计预防、揭露、抵御三大功能作为有效载体,为全面深化改革发展保驾护航。一方面是盯住财政资金的使用方向,揭露和查处违法违规问题,发挥审计在保障国家利益,维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用;另一方面关注政策措施贯彻落实中存在的重大体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,确保中央各项政策措施落实到位,促进建立有利于科学发展的体制机制,发挥审计的建设性作用,保障经济社会健康平稳运行。

        二、开展政策跟踪审计的基本情况

        根据省审计厅的统一部署,我局把政策跟踪审计作为当前审计工作的头等大事,切实加强领导,按照职责范围和分工,因地制宜制定具体措施和审计目标任务细化方案,明确责任主体,要求每一位审计人员必须改变固有的思维方式,与时俱进,不断适应审计新常态的要求,认真完成每一项政策跟踪审计工作任务。去年以来,全市审计机关参与政策跟踪审计人数共189人次,工作量合计5667日·人;审计抽查单位共257个,抽查资金总量650650.56万元;抽查项目个数共94个,抽查项目总投资额270460.77万元。

        (一)整合资源,统筹安排审计工作。

        1.统筹整合人力资源。我局把政策跟踪审计作为常态化的审计任务,成立了政策跟踪审计工作领导小组,认真落实市级审计局负责制,集中统筹市、县两级审计机关人力资源力量,发挥合力,灵活采用“上审下”和“各级审”的组织方式,做到统一选择审计项目、统一制定时间表和路线图、统一执行进度和报告格式,实现与各县区审计局共同实施跟踪审计项目的无缝对接;充分挖掘内部潜力,跨科室交流选调审计人员,充实跟踪审计一线队伍;以间接大兵团、合成式的审计组织模式,使有限的审计资源发挥最大的效能。

        2.统筹整合审计项目。去年以来,我局认真进行谋篇布局,采取审计项目统筹安排的方式,将政策跟踪审计项目纳入到全年审计项目计划中,将政策跟踪审计内容融入到其他审计项目内容中,纳入各项目审计实施方案,加强政策跟踪审计与其他专项审计的衔接整合,逐步实现政策跟踪审计的全覆盖。今年第一季度,我局结合“部门预算执行审计”项目,把相关被审计单位贯彻落实重大政策措施和宏观调控部署情况,作为审计重点内容之一。

        3.统筹整合审计方式。由于政策跟踪审计涉及面广、时间紧、任务重,我市审计机关在审计方式上,灵活采取审计和审计调查相结合,必审项目和自选项目相结合,被审单位自查和重点抽查相结合,主要根据各项跟踪审计项目的审计要点和督查的重点,要求各被审计单位按照职责范围和工作任务,开展自查自纠;审计机关根据掌握的情况,对重点单位实施政策跟踪审计或直接督促整改。通过统筹整合单项审计、复合审计、自查自纠等多种方法方式,逐步提高审计效率。

       (二)多环节把控,确保审计质量。

         一是强化学习。积极组织审计人员参加各种类型、层次的审计培训,积极组织审计人员认真学习各种政策法律法规,并且熟练掌握各种法律法规的运用范畴,全面提高依法审计能力和政策跟踪审计质量水平。二是加强指导。为确保审计质量,防范审计风险,我局跟踪办注重审计实施、审计报告、审计整改、审计信息发布和总结材料等五个环节,加强对政策跟踪审计的全过程进行指导和检查。三是加强审理。我局规定所有政策跟踪审计项目的报告都必须经过法规审理部门审核,严格规范获取审计取证单、审计证据资料等行为,对审计项目全过程加强质量控制,切实落实审计质量控制责任。

        (三)加强成果利用,提高服务能力。

         1.积极做好政策跟踪审计的成果转化。

        我局充分利用政策跟踪审计结果,从中整理、分析、摘录有代表性、倾向性、苗头性、机制体制性等主要问题和重大事项,通过精心梳理、认真研究分析,以《审计要目》等形式及时报送党政主要领导,积极建言献策,发挥了跟踪审计的建设性作用。去年以来,我局向市委、市政府报送了9期《审计要目》;同时,印发了宣传跟踪审计工作成果方面的《汕尾审计简报》共8期。

         2.市政府领导对政策跟踪审计成果充分肯定。

        我局以《审计专题汇报》的方式,及时向市政府报送每个政策跟踪审计项目的结果,获得了市政府领导的充分肯定。今年,市政府杨绪松市长、林涛常务副市长、邹广副市长对《简政放权政策措施落实情况跟踪审计情况汇报》中作出批示:“市编办和法制部门要根据市审计局在报告中提出的建议,严格执行落实简政放权放管结合的政策要求,切实推进我市各项政策措施落到实处”。市政府杨绪松市长、林涛常务副市长对《民生实事政策贯彻落实情况的审计情况汇报》作出了批示,要求相关单位根据我局提出的建议抓紧落实整改,充分肯定了我局开展民生实事政策贯彻落实情况跟踪审计的工作。

        3.强化审计整改监督助推审计成果转化。

        我局把审计整改作为政策跟踪审计工作重点,采取多项举措,强力推进审计发现问题的整改落实,促进审计成果转化

        一是实行统一扎口管理。我局将政策跟踪审计办公室的日常工作由整改监督科负责,使政策跟踪审计与整改监督统一扎口管理,在审前、审中既负责参与研究制定工作方案和审计要点,或直接参与审计,实现边审计边整改;在审后的监督整改落实过程中,又可以对相关审计项目持续跟踪,寓跟踪审计于整改监督中。二是实行常态化监督。我局通过建立政策跟踪审计整改监督数据库,对审计整改落实情况实行销号式动态管理。在发出政策跟踪审计整改函时,一并发出《政策跟踪审计查处问题整改落实清单》,把问题逐一列出,明确落实整改责任单位和责任人,限定整改时限,并要求对暂未整改落实的问题说明原因、作出整改计划。同时,采取市县联动、统分结合的方式,把各县区审计机关的整改监督情况纳入我局的动态管理,每月实时跟踪整改落实情况,及时调度政策跟踪审计发现的问题,查漏补缺,确保全市审计查出问题的整改监督不留死角。三是促进政策措施落到实处。去年以来,全市稳增长跟踪审计发现问题共计123个,其中:已整改70个、部分整改或正在整改22个,未整改8个。通过审计整改,推进省市各类重点项目加快了建设进度,推动简政放权深化改革,促进国土部门充分消化用地指标、盘活存量土地,促进金融管理部门追缴小额贷款公司抽逃的注册资本金和足额提取了贷款风险准备金,促进扶贫“双到”工作稳步运行,推进人社部门落实一次性创业资助、租金补贴和高校毕业生求职创业补贴等系列政策,有效利用就业创业等闲置专项资金1121万元,引导劳动者积极创业就业,等等。

        三、当前存在的主要困难和问题

       (一)思想认识不到位。

        目前,不仅部分被审计单位对政策跟踪审计有些误解,存在消极应付情绪,认为审计部门仅对财政财务收支、预算执行、经济责任等进行审计,对于政策执行方面,认为只要按文件要求、政策导向做好就行,不需要审计监督;我们部分审计人员也有一些不适应,存在畏难情绪,由于政策跟踪审计是一项全新的审计任务,对审计人员能力提出了巨大的挑战,但从审计人员自身素质来讲,还有些不适应的地方。

        (二)审计方法不科学。

        政策跟踪审计与传统审计项目相比,缺少经验借鉴,缺少审计技术和方法指导,导致不少审计人员感觉政策跟踪审计比较虚,不知道如何入手、如何发力。审计过程,虽然采用了传统审计的审阅、查询、计算等一般审计方法,但对结合“政策”和“跟踪”两方面的内在特性审计拓展不够,有时迫于时间紧,涉及的政策广、单位多,只能采取召开座谈会等方式了解情况或对被审计对象报送的自查总结进行抽查核实,忙于应付面上的审计,对存在问题的深层次原因无法深入思考。

        (三)审计资源不匹配。

        从长远看,政策跟踪审计是党中央、国务院长期赋予审计机关全新的职责定位与重要的政治任务,仅靠临时成立的“领导小组”抓工作,缺少稳定性和专业性;政策跟踪审计“一线”人力资源紧缺, 能够胜任这方面工作的复合型审计人才更加匮乏;政策跟踪审计发现问题后,审计人员较难找到相应的法律法规进行处罚,与政策跟踪审计相关的法律、法规依据及审计标准等业务规范有待修订或制定。

        四、意见和建议

         () 加强政策跟踪审计队伍建设。

        建议上级审计机关加大培训力度,每年定期举办专门培训班,通过政策跟踪审计技术培训提高跟踪审计人员的知识技能;有针对性地开展全方位学习,提高思想认识,为审计机关深入开展政策执行情况跟踪审计打下思想基础、提供政策储备。同时,应适当引进政策跟踪审计方面的专业人才,走复合型审计人员的路子,还可依托内审机构、特约审计员等,建立审计专家库,整合审计资源。

        (二)设立政策跟踪审计专门机构。

        政策跟踪审计是我们审计机关今后必须长期开展的一项重要工作任务,建议设立专门的政策跟踪审计机构来专司专管,配备专职审计人员,突破政策跟踪审计组织管理工作的困境,以利于政策审计工作的整体推进,要强化政策审计的组织管理和对下级审计机关的工作指导,统一政策跟踪审计的方法、思路,统一制定政策跟踪审计的评价标准和操作指南,促进完善政策审计的理论和管理体系,全面掌控政策审计的进度,带动政策跟踪审计的全面推开和纵深发展。

       (三) 建立健全法律法规体系。

        目前,国务院出台《国务院关于加强审计工作的意见》虽为政策跟踪审计提供了审计依据,但在政策跟踪审计过程中发现的问题处理处罚量化方面相对欠缺。建议上级审计机关建立健全相应法律法规,当务之急是解决审计行为和审计标准的法律依据问题,在审计法律体系中明确审计部门的政策执行监督权限,对政策执行情况监督的目标、范围、职责、权限、形式加以规定,从而实现政策跟踪审计有法可依、有章可循。

        (四)强化政策跟踪审计问责。

        针对部分被审计单位对政策跟踪审计认识不到位的问题,我们在坚持审计原则的基础上,要加强对政策跟踪审计的宣传力度,强化沟通协作,取得被审计单位的理解和支持,使被审计单位领导充分认识政策跟踪审计的重要性和必要性,打消部分领导干部的错误思想及理念,使其认真配合审计工作。对于发生审计抵触或审计整改不力的单位或个人,建议直接由上级审计机关在适当的范围内予以通报,并进一步追责问责,切实发挥审计的警示和震慑作用。

(本文是市审计局“政策跟踪办”2016年7月14日在全省政策跟踪审计调研会上的发言)

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